凤凰财经讯 当前经济下行背景下，地方政府收支压力陡增，近两年中国地方债又进入偿债高峰期，2015年及2016年偿债金额均超过万亿元。在地方政府融资迫切与亟需缓解债务压力的背景下，2015年地方政府发行地方债3.8万亿元，据估算，2016年将发行约6万亿元，规模扩大过半。地方债中超过九成是置换债。今日，财政部发文强调切实加强地方政府置换债券资金置换工作。学者普遍认为，地方债置换可以缓解地方债务压力，然而，地方债置换也给银行、地方政府等带来一定风险，不容忽视。
地方债发债情绪升温 二季度将迎高峰
地方政府债券分为地方政府新增债券和地方政府置换债券。地方政府置换债券（地方债置换），简而言之，就是指地方政府在利率适度的条件下，通过借新债来还旧债，将所欠的债务顺利的延后的一种方式，用来缓解地方债务的压力。
存量债务中属于政府直接债务的部分，将从短期、高息中解脱出来，变成长期、低成本的政府直接债务。“置换债”的出现不仅降低了地方债务成本，更可以保证地方在建项目的顺利推进。
根据财政预算安排，2016年将新增地方政府债务1.18万亿元，到期需要置换的地方政府债务约5万亿元，合计需要发行地方债超过6万亿元。近些年地方债发行额度逐年提高，2015年飙升至3.8万亿元，2016年约6万亿元，规模膨胀近半。
据统计，今年截至目前，已经有包括四川、青岛、宁波、湖南等在内的29个省市发行了地方债，大部分省市都集中在4月之后发行，5月之后更加密集，至今总规模已经超过2.2万亿元，其中超过九成是置换债，其规模超过2万亿元。
为防止巨额地方债供给冲击债券市场，今年1月财政部发布的《关于做好2016年地方政府债券发行工作的通知》对置换债券发行节奏做出了规定：截至第一季度末发行量不得超过30%，截至第二季度末发行量不得超过60%，截至第三季度末发行量不得超过90%。这将使得地方债供给各月发行规模更加均匀，避免出现去年个别月份地方债集中发行的情况。
业内专家指出，考虑到积极财政政策下，各地项目将密集开工，预计二季度地方债发行量将会是全年高峰期。
巨额地方债救急地方政府：对谁造成冲击
对于地方政府而言，发行地方政府置换债券，可以大大降低地方政府的债务成本，缓解地方政府支出压力。去年年底财政部官员表示，2015年地方政府发行的置换债券额度实现了对当年到期债务的全覆盖，将被置换的存量债务成本从平均约10%降至3.5%左右，预计将为地方每年节省利息支出2000亿元。据财政部数据，2016年一季度发行近1万亿元的置换债券将给地方政府节省债务利息支出约500亿元。
然而“乐”了地方政府，“苦”了银行。
对于持有大量政府信贷资产的银行而言，地方债置换相当于一大块短期高息的资产转换为长期低息的资产，本质上风险没有太大变化，收益却下降不少。
就地方政府债券而言，银行仍旧是主要的购买者和承销者。作为地方政府债务置换的重要利益攸关方，银行将面临利润的下降、资产结构的调整以及客户结构受到直接冲击，转型的压力更加显现。
去年年底，全国人民代表大会常务委员会预算工作委员发布地方债调研报告。报告显示，地方政府债券的市场化程度不高，实际执行中地方政府债券利率与同期国债利率基本一致，难以反映真实信用评级，市场有效偿债约束机制尚未形成。
报告指出，按照国务院的计划，15.4万亿元的存量债务将在未来三年内置换，规模大、时间紧，如果处理不当，会对债券市场、利率水平造成冲击，带来市场行为扭曲。此外，置换债券的持有人过度集中在银行系统，与过去融资平台负债主要是银行贷款所带来的风险本质上并无区别。
民生固收李奇霖认为，地方政府债务置换也会对市场化融资主体产生挤出效应。他表示，银行购买置换债占用银行现金头寸，必然会影响银行对其他融资主体信用投放的能力。因此，在万亿置换债供给冲击之下，非市场化融资主体会给市场化融资主体带来强挤出效应，这显然不利于经济内生性复苏和转型。
地方债扩张孕育巨大风险
地方债的发行规模过大，还会导致债务率上升，加大地方债风险的潜在隐患。
据今年年初各省公布的2015年债务率数据，贵州省和辽宁省的债务率分别达到120.20%、197.47%，超过了全国人大常委会划定的100%债务率红线；此外，云南省与内蒙古自治区的债务率分别为111.23%、104.70%，也略有越过红线。另外，100多个市级、400多个县级政府债务率超过100%。
此外，对于地方政府来说，地方债使得其偿还债务没有紧迫感。上述人大地方债调研发现，由于置换债务的期限大都在5年以上，一些地方对债务偿还问题尚没有紧迫感，只希望能够将全部存量债务进行置换，甚至出现了“地方债务已不是问题”的思想倾向。
此外，调研显示，除已经统计的融资平台等或有负债外，社会保险欠账、国有企业历史遗留问题等也可能转化为政府债务，调研中还发现个别地方甚至通过举债来发放养老金。
