作者：朱振鑫、杨芹芹 来源：PPP百人论坛
2016年，地方投资迎来了久违的火爆。2016年1-4月，国内新开工项目计划投资额大幅增长近40%，这是2009年“4万亿”以来从未出现过的。火爆背后的推手是谁？PPP模式功不可没。根据我们的统计，2014年9月以来PPP项目持续增长，累计签约超过2万亿。有人说PPP是“走老路”，“小4万亿”，也有人说PPP是“新融资平台”，这不完全对，但也不完全错。财政部的数据显示，全国正在招标的PPP项目达到8042个，总金额9.3万亿，一万个人心中有一万个PPP的样子，实属正常。
如果想要更清楚的理解PPP，不能只是自上而下理论分析，更重要的是自下而上的案例分析，这就是本文写作的出发点。我们系统梳理了11个行业数十个已经进入执行阶段的案例（所有项目均来自财政部PPP项目库），中国式PPP的样子已经跃然纸上。
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从项目来源看，主要分存量项目和新建项目。
存量项目将前期通过审批、已在运行、但尚未完结的符合条件的项目转化为PPP模式运作，主要是为了化解政府性债务风险，突破融资瓶颈，如乐陵市人民医院迁建项目，之前已完成招标；新建项目是直接运用PPP模式开始从无到有新开始建设的项目的操作实施，如唐山世界园艺博览会项目。目前的项目以新建为主。根据财政部第2期季报的统计，各地新建的PPP项目约占PPP项目投资额的91%，存量项目占9%。
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从整体模式看，财政部一共明确界定了6种具体模式。
包括委托—运营（OM）、管理合同（MC）、建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）、转让—运营—移交（TOT）和改建—运营—移交（ROT）。
按照政府与社会资本之间的权责大小可以分三大类：（1）外包类。政府权责最大，社会资本权责最小，仅仅是作为一个受托人。包括OM和MC，可视为传统BT（建设-移交）的改良版，现在应用较少。（2）特许经营类。政府权责较小，社会资本权责较大，现在大部分PPP项目均属于此类，包括广为所知的BOT，已渗透到各个行业中，如交通运输中的济青高铁潍坊段、市政工程中的北京地铁十六号线、生态建设和环境保护中的浙江省丽阳溪水系综合整治工程PPP项目、片区开发中的南京市溧水区产业新城PPP项目等。由此还衍生了DBFO（Design-Build-Finance-Operate，设计-建设-融资-经营）、DBFOT（Design-Build-Finance-Operate-Transfer，设计-建设-融资-经营-移交）、TOT(Transfer-Operate-Transfer，移交-经营-移交)、ROT(Rebuild-Operate-Transfer，重构-运营-移交)、BLOT(Build-Lease-Operate-Transfer, 建设-租赁-运营-移交)等多种模式，如生态建设和环境保护中的大理洱海环湖截污PPP项目和片区开发中的运城市大西高铁客栈周边片区采用DBFO模式运作，市政工程中的安徽省安庆市外环北路工程PPP项目按照DBFOT模式建设，生态建设和环境保护中的安徽省安庆市污水厂网一体化PPP项目涵盖了TOT、ROT和BOT三种模式，医疗卫生中的荥阳市人民医院整体建设PPP项目中引入了租赁，通过BLOT模式实施，合作方式日趋多样化，更为灵活；（3）私有化类。政府的权责最大，社会资本的权责最小，合作最为深入。财政部所说的BOO模式算是私有化的一种。片区开发中的山东省东营市长城·创新港（一期）项目、养老中的铜川市老年服务中心项目、医疗卫生中的乐陵市人民医院拆迁项目、邵阳市中心医院东院项目、黔南州独山县人民医院建设项目均采用此种模式。
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从SPV结构看，PPP项目公司是依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体。
项目公司一般为有限责任公司，股东以其出资额为限对公司承担责任，公司以其全部资产对公司的债务承担责任。
按照出资比例可分为两类：一是有实力的社会资本全额出资设立，如交通运输中的扬州市611省道邗江段工程项目和唐山市滦县赤曹线滦州至青坨营段工程均由中标社会资本全额出资、市政工程中的北京地铁十六号线B部分由京港地铁全额投资；二是由政府和社会资本共同出资设立，现有规定明确表明政府在项目公司中的持股比例应当低于50%、且不具有实际控制力及管理权。因此，在实际操作中，政府方占比不高，多为5%-30%，如浙江省丽阳溪水系综合整治工程PPP项目中政府持股5%、济青高铁潍坊段项目中政府占10%的股权、山东省淄博市博山姚家峪生态养老中心PPP项目政府出资占比20%、青海省海东市乐都区污水处理厂PPP项目政府出资30%，但也有部分项目政府持股比例高达49%，如吉林(中国-新加坡)食品区中小企业创业园PPP（TOT）示范项目、云南省红河州蒙开个地区河库连通工程、乐陵市人民医院迁建项目等。
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从项目资金构成看，PPP项目的资金来源包括两类。
一是项目资本金，指在建设项目总投资中，由投资者认缴的出资额，根据国务院相关规定，各行业固定资产投资项目的最低资本金存有差异：城市轨道交通项目为20%，港口、沿海及内河航运、机场项目为25%，铁路、公路项目为20%，保障性住房和普通商品住房项目为20%，城市地下综合管廊、城市停车场项目，以及经国务院批准的核电站等重大建设项目，可以在规定最低资本金比例基础上适当降低。
二是外部融资，是指项目投资者通过金融市场融通的资金。种类较多：（1）配套贷款，通过政策性银行和商业银行按一定利率申请的贷款，如河北省大巫岚至冷口（秦唐界）公路工程项目中项目资本金仅占20%、剩余80%的建设资金通过银行贷款解决，中国农业发展银行红河州分行为云南省红河州蒙开个地区河库连通工程项目提供融资；（2）资管计划，由证券公司、基金子公司集合客户的资产，投资于PPP项目，如济青高铁潍坊段项目中中邮证券代表社会资本持股90%，通过发行资管计划，对接邮储银行的40亿理财资金；（3）专项债权计划或股权计划，委托参与投资基础设施项目的信托投资公司、保险资产管理公司、产业投资基金管理公司或者其他专业管理机构进行PPP项目投资，此种融资模式在国外运用较为广泛，险资投资PPP项目比较常见，2014年12月，新华保险与广州市政府共同成立“广州（新华）城市发展产业投资基金”，基金规模200亿元，用于广州市基础设施和城市发展建设项目；（4）资产证券化，成立资产支持专项计划，对符合要求的PPP项目进行证券化，通过发行不同期限和信用等级的资产支持证券，为PPP项目融资，如民族证券成立的“濮阳供水收费收益权资产支持专项计划”，发行1-5年不等的五档优先级资产支持证券，用于购买濮阳市自来水公司的供水合同收益权；（5）项目收益债，为项目融资，债券募集资金用于特定项目的投资与建设,如广州环投南沙环保能源有限公司发行的“14穗热电债”，规模8亿元，期限为10年，资金投向广州市第四资源热力电厂垃圾焚烧发电项目；（6）信托计划，信托公司成立专项信托计划，为PPP项目筹集资金,如中信信托成立唐山世园会PPP项目投资集合资金信托计划，为唐山世界园艺博览会基础设施及配套项目融资；（7）PPP产业基金，通过成立基金，发挥杠杆效应，对外募集资金，如苏交科与贵州道投融资管理有限公司联合发起的贵州PPP产业投资基金，投资方向主要是环保、交通、市政、水务、水利、水环境治理、生态修复、医疗、医药、大健康、海绵城市、智慧城市、城市地下综合管廊等相关行业的股权及债权投资和融资租赁公司的股权投资。
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从代表政府出资的主体看，一般分为三类。
（1）地方平台公司，包括不同类型的城市建设投资、城建开发、城建资产公司，如安徽省安庆市外环北路工程PPP项目的政府代表方安庆市城市建设投资发展（集团）有限公司、大理洱海环湖截污PPP项目中大理洱海保护投资建设有限责任公司作为政府出资方。
（2）地方政府部门的关联性企业，如河北省大巫岚至冷口（秦唐界）公路工程中青龙满族自治县交通局下属的青龙满族自治县卓盛公路管理有限公司作为政府方出资代表，海西高速公路网古武线永定至上杭段高速公路工程中龙岩市交通局指定的机构代表政府出资。
（3）地方国资委控股的与项目相关的其他国有企业，如吉林(中国-新加坡)食品区中小企业创业园PPP（TOT）示范项目是由吉林食品区管委会委托吉林中新食品区华兴资产运营开发管理有限公司作为政府代表入股。
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从社会资本构成来看，主要包括以下几类。
（1）金融投资机构，负责项目资金的筹集，提升项目公司的投融资能力，如济青高铁中的邮储银行、云南省红河州蒙开个地区河库连通工程中的中国农业发展银行。
（2）工程承包商，承担项目的建设事宜，保障项目质量、进度和安全，规避建设风险，如扬州市611省道邗江段工程项目的中标社会资本中电建路桥集团有限公司，负责工程的投资、融资、建设及运营维护。
（3）设备和技术提供商，适用于核心设备系统和关键技术要求高的核心设备技术类项目，有利于核心设备和技术的采购和交付、设备的运营和维护，如丽水市人口健康信息化PPP项目中运盛（上海）医疗科技股份有限公司作为设备和技术提供商中选。
（4）运营管理机构，常用于运营管理复杂的综合运营管理类项目，有利于项目运营、规避经营风险，如北京地铁十六号线中京港地铁公司负责B部分的运营、管理。
（5）联合体招标，为了增强竞争力，提高中标概率，同时分散自己不想承担的责任，企业现在越来越多的通过联合体投标。如重庆市曾家岩嘉陵江大桥项目中由招商局重庆交通科研设计院有限公司、中铁隧道集团有限公司、中交第二航务工程局有限公司联合体作为该项目的社会投资方。
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从社会资本回报机制来看，主要三类。
（1）固定收益的债权类，社会资本的收益相对稳定，事先已确定，如大理洱海环湖截污PPP项目中，政府承诺每年支付污水处理服务费以及截污服务费46680万元（共计15年）。
（2）股权类，社会资本参与项目建设、运营，根据项目的运营成效进行分红，如科左后旗甘旗卡镇东区污水处理工程建设项目，政府对污水处理费进行单价控制，依据“保本微利”和合理计取净资产利润率的原则。
（3）介于两者之间，政府为社会资本的投资回报设定最低利润率，达不到时，政府会给予相应的补贴，但若运作良好，超过最低利润率时，不予补贴，如吉林(中国-新加坡)食品区中小企业创业园PPP（TOT）示范项目，按投入注册资本金最低收益率原则，保证合资公司前八年年注册资本净利润率（税后）达到8%（约为银行五年期基准利率上浮30%计算），达不到8%时，财政部门给与补贴至8%，年净利润率高于8%时，财政部门不予补贴。当运营年净利润率超过30%时，按照5:5比例分成。政府用这部分收益来偿还前期补贴（运营成本按审计结果确定）。
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从退出机制来看，大致可分为两类。
（1）无偿移交，大部分PPP项目属于特许经营类，待特许经营期结束后补偿移交给政府指定部门，如河北省大巫岚至冷口（秦唐界）公路工程，在合作期限结束后，项目公司将该项目无偿移交至政府指定机构。
（2）由政府回购，如乌当区柏枝田水库项目，在运营期的最后五年政府每年受让中标社会投资人持有的SPV股权的20%。
